Project financing, Ance: stop alla prelazione senza fermare le gare

Dopo la sentenza della Corte di giustizia Ue, i costruttori chiedono una disciplina transitoria che salvaguardi le procedure in corso, mantenga il rimborso delle spese sostenute dal promotore e scongiuri il ritorno alla doppia gara.

La riforma della disciplina del project financing entra in una fase decisiva. Nel corso dell’audizione del 21 luglio 2026 davanti alla Commissione Ambiente della Camera, l’Associazione nazionale costruttori edili (Ance) ha delineato le proprie proposte per adeguare la normativa italiana alla recente giurisprudenza europea, chiedendo di eliminare il diritto di prelazione del promotore senza compromettere la continuità delle procedure già avviate.

Il confronto parlamentare si inserisce nell’esame delle risoluzioni 7-00375 Mazzetti e 7-00390 Bonelli, presentate dopo la sentenza della Corte di giustizia dell’Unione europea del 5 febbraio 2026 (causa C-810/24), che ha dichiarato incompatibile con il diritto europeo il meccanismo della prelazione, ritenendolo contrario ai principi di parità di trattamento, non discriminazione e libera concorrenza.

Addio alla prelazione
Secondo l’Ance, la pronuncia europea, successivamente recepita anche dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 3805/2026, rende inevitabile la revisione dell’attuale disciplina. Il diritto di prelazione consentiva infatti al promotore, qualora non fosse risultato vincitore della gara, di subentrare all’aggiudicatario impegnandosi a eseguire il contratto alle stesse condizioni economiche offerte dal concorrente risultato primo in graduatoria.

Per i giudici europei questo meccanismo altera il confronto competitivo, attribuendo al promotore un vantaggio non compatibile con i principi che regolano gli appalti pubblici. Di conseguenza, per le procedure non ancora consolidate, le amministrazioni sono chiamate a disapplicare la normativa nazionale incompatibile, anche quando la clausola di prelazione sia stata espressamente prevista nei documenti di gara.

Per il vicepresidente dell’Ance, Piero Petrucco, la questione assume particolare rilievo in una fase in cui, concluso il ciclo di investimenti del PNRR e con il ritorno ai vincoli della finanza pubblica, il partenariato pubblico-privato potrebbe diventare uno degli strumenti principali per sostenere nuovi investimenti infrastrutturali.

Procedure in corso: serve una disciplina transitoria
L’associazione dei costruttori ritiene indispensabile evitare che la nuova interpretazione determini il blocco o l’azzeramento delle gare già avviate.

La proposta è quella di introdurre una disciplina transitoria che distingua le procedure in base al loro stato di avanzamento. Le concessioni già aggiudicate e non più impugnabili dovrebbero essere salvaguardate, soprattutto quando i contratti sono già in fase di esecuzione, nel rispetto dei principi di certezza del diritto e stabilità dei rapporti contrattuali.

Per le gare ancora aperte, invece, l’Ance suggerisce di proseguire applicando le regole vigenti al momento della presentazione della proposta, eliminando però il diritto di prelazione. Nei casi in cui il termine per la presentazione delle offerte non sia ancora scaduto, le stazioni appaltanti dovrebbero limitarsi a modificare i documenti di gara, cancellando la clausola contestata e riaprendo i termini, evitando così l’annullamento e la ripubblicazione integrale della procedura, con inevitabili ritardi e costi aggiuntivi.

Rimborso delle spese fino al 2,5% dell’investimento
Pur condividendo l’eliminazione della prelazione, l’Ance ritiene fondamentale mantenere una tutela economica per il promotore che non risulti aggiudicatario.

La predisposizione di una proposta di partenariato comporta infatti studi di fattibilità, analisi economico-finanziarie, progettazione tecnica e attività professionali che richiedono investimenti significativi. Per questo motivo l’associazione propone di confermare il diritto al rimborso delle spese effettivamente sostenute e documentate, entro il limite massimo del 2,5% del valore dell’investimento.

Si tratterebbe, precisa l’Ance, non di un risarcimento per la perdita della prelazione, ma di un indennizzo destinato a compensare il valore dell’attività progettuale messa a disposizione della pubblica amministrazione, evitando che studi e progetti vengano utilizzati senza alcun corrispettivo.

Una sola gara per rendere il sistema più competitivo
Guardando alla futura disciplina del project financing, l’Ance invita il legislatore a evitare il ritorno al sistema della doppia gara, che prevedeva una prima selezione della proposta e una successiva procedura per l’affidamento della concessione.

Secondo i costruttori, un doppio passaggio aumenterebbe tempi e complessità amministrative, riducendo l’attrattività dello strumento. La proposta è quindi quella di mantenere una gara unica, nella quale il promotore possa beneficiare di un punteggio premiale fino a un massimo di 10 punti, assegnato sulla base di criteri oggettivi.

Tra gli elementi valutabili figurano il valore progettuale e sociale dell’intervento, l’assenza di richieste di modifica da parte della stazione appaltante, la rilevanza dell’opera per l’interesse pubblico e la capacità della proposta di individuare esigenze non ancora inserite nella programmazione dell’amministrazione.

L’eventuale meccanismo premiale, sottolinea l’Ance, dovrà comunque essere attentamente verificato sotto il profilo della compatibilità con il diritto europeo, così da valorizzare il contributo del promotore senza compromettere la concorrenza.

Più competenze nelle amministrazioni
La revisione normativa, secondo l’associazione, non sarà però sufficiente a rilanciare il partenariato pubblico-privato senza un rafforzamento delle competenze delle amministrazioni.

Le stazioni appaltanti devono essere in grado di valutare la sostenibilità economica delle operazioni, predisporre correttamente la documentazione di gara, analizzare i piani economico-finanziari e gestire i rapporti concessori. Carenze organizzative e competenze non sempre adeguate, soprattutto negli enti territoriali, rischiano infatti di tradursi in rallentamenti procedurali, richieste istruttorie ripetute e interpretazioni non uniformi.

Per questo l’Ance sollecita investimenti nella formazione specialistica, nell’assistenza tecnica e nella predisposizione di modelli standardizzati, oltre a una più equilibrata allocazione dei rischi tra pubblico e privato. Attribuire all’operatore economico rischi eccessivi o non controllabili, osserva l’associazione, aumenta il costo delle operazioni, riduce la bancabilità dei progetti e può compromettere la realizzazione degli interventi.

Con la fine del PNRR e il ritorno a un quadro di maggiore rigidità nella finanza pubblica, il project financing è destinato ad assumere un ruolo sempre più strategico. Per l’Ance, regole chiare, procedure snelle, tutela dell’attività progettuale e amministrazioni più preparate rappresentano le condizioni indispensabili per rendere il partenariato pubblico-privato uno strumento realmente efficace a sostegno degli investimenti infrastrutturali del Paese.