Sanatoria edilizia e aumenti di volume in area vincolata: cosa cambia davvero con l’art. 36-bis

Per lungo tempo, nel diritto edilizio italiano, la presenza di un aumento di volume o di superficie in area sottoposta a vincolo paesaggistico ha rappresentato un ostacolo pressoché insormontabile alla sanatoria. Non tanto per una scelta discrezionale delle amministrazioni, quanto per l’effetto combinato di norme che, nella pratica, impedivano di avviare persino la valutazione nel merito.

Con l’introduzione dell’art. 36-bis nel d.P.R. 380/2001, questo quadro subisce una trasformazione significativa. Non si tratta di una liberalizzazione generalizzata degli abusi edilizi, ma di un cambiamento profondo nella struttura del procedimento: ciò che prima veniva escluso in via preliminare può oggi essere oggetto di una valutazione sostanziale.

Il quadro previgente: un blocco procedimentale “a monte”
Nel sistema tradizionale, la sanatoria edilizia era disciplinata dall’art. 36 del Testo Unico Edilizia, fondato sul principio della cosiddetta doppia conformità: l’intervento doveva risultare conforme sia alla normativa vigente al momento della realizzazione, sia a quella in vigore al momento della domanda.

Quando però l’immobile ricadeva in area vincolata, entrava in gioco un ulteriore livello di verifica: l’accertamento di compatibilità paesaggistica previsto dal d.lgs. 42/2004.

Ed è proprio su questo passaggio che il procedimento tendeva a interrompersi.

L’art. 167, comma 4, del Codice dei beni culturali e del paesaggio circoscrive infatti in modo rigoroso i casi in cui tale accertamento è ammesso, escludendo espressamente gli interventi che abbiano determinato la creazione o l’aumento di superfici utili o volumi.

Ne derivava una conseguenza operativa chiara: in presenza di aumenti volumetrici o di superficie, la verifica paesaggistica non poteva essere neppure avviata. E senza tale verifica, la sanatoria edilizia risultava inevitabilmente preclusa.

Si configurava così un vero e proprio blocco procedimentale “a monte”, che impediva qualsiasi valutazione nel merito dell’intervento.

L’art. 36-bis e la logica della “sanatoria dinamica”
L’introduzione dell’art. 36-bis, nell’ambito delle misure del cosiddetto “Salva Casa”, segna un’evoluzione significativa del sistema.

La nuova disposizione si discosta dal modello tradizionale, introducendo un meccanismo definito in dottrina e nella prassi come “sanatoria dinamica”. Non si tratta semplicemente di una versione attenuata della doppia conformità, ma di un diverso impianto procedimentale.

Tra gli elementi qualificanti si segnalano:
– l’adozione di una doppia conformità “leggera”, che richiede la conformità urbanistica al momento della domanda e quella edilizia al momento della realizzazione;

– l’introduzione di forme di sanatoria condizionata, il cui perimetro applicativo è ancora oggetto di interpretazione;

– la previsione del silenzio-assenso decorso il termine di quarantacinque giorni.

Tuttavia, l’aspetto più innovativo emerge proprio nei casi di interventi realizzati in area vincolata.

Il superamento del blocco iniziale nei casi più complessi
La vera discontinuità rispetto al passato riguarda il modo in cui il procedimento affronta gli abusi caratterizzati da aumenti di volume o di superficie in presenza di vincolo paesaggistico.

Nel sistema previgente, tali interventi erano di fatto esclusi ab origine dalla possibilità di sanatoria, in quanto la normativa paesaggistica impediva l’attivazione stessa della verifica di compatibilità.

Con l’art. 36-bis, questa impostazione viene superata.

Il comma 4 della nuova disposizione stabilisce che, anche in presenza di opere realizzate in assenza o in difformità dall’autorizzazione paesaggistica, l’amministrazione procedente è tenuta a richiedere all’autorità competente il parere vincolante sulla compatibilità paesaggistica.

Questo passaggio è stato chiarito in modo esplicito dalla circolare del Ministero della Cultura del 4 aprile 2025, n. 19, la quale ha evidenziato come la verifica paesaggistica debba essere attivata anche nei casi in cui l’intervento abbia comportato la creazione o l’aumento di superfici e volumi.

Il vincolo paesaggistico, dunque, non scompare, ma cambia collocazione all’interno del procedimento: da limite preliminare che impedisce l’istruttoria, diventa elemento centrale di una valutazione tecnica nel merito.

Una diversa logica decisionale: dalla preclusione alla valutazione
È essenziale sottolineare che la riforma non introduce una sanatoria automatica per gli abusi più rilevanti.

L’esito del procedimento resta subordinato alla verifica della compatibilità paesaggistica, che può concludersi tanto in senso favorevole quanto negativo.

Ciò che muta è la logica complessiva del sistema:
– prima, l’intervento veniva escluso a priori, senza possibilità di valutazione;
– oggi, l’intervento viene esaminato nel merito, attraverso un procedimento che coinvolge l’autorità preposta alla tutela del vincolo.

Si passa, in altri termini, da un modello fondato sulla preclusione preventiva a uno basato sulla valutazione caso per caso.

Le ricadute operative
Sul piano applicativo, la riforma produce effetti rilevanti per professionisti e operatori del settore.

Interventi che in passato venivano considerati non sanabili in via quasi automatica possono oggi essere oggetto di istruttoria, a condizione che siano supportati da un’adeguata valutazione tecnico-progettuale.

Ne deriva un rafforzamento del ruolo del progetto e della qualità dell’analisi paesaggistica, nonché una maggiore centralità del confronto con l’amministrazione competente.

L’art. 36-bis introduce un cambiamento significativo nel sistema delle sanatorie edilizie, in particolare nei contesti vincolati.

Pur senza attenuare la tutela del paesaggio, la riforma elimina un meccanismo che, nei fatti, impediva qualsiasi valutazione nei casi più complessi.

Il nuovo assetto non garantisce l’esito favorevole della sanatoria, ma restituisce al procedimento una dimensione più coerente con i principi di proporzionalità e ragionevolezza: non più un diniego implicito e anticipato, ma una decisione fondata su una valutazione concreta dell’intervento.